Beziehungen zu Bund und Ländern

Stark auf Bundes- und Länderebene

Ministerpräsident Winfried Kretschmann im Bundesrat (Bild: © Bundesrat)

Das Zusammenspiel mit dem Bund und den anderen Ländern ist im föderalen System der Bundesrepublik von zentraler Bedeutung. Die Pflege dieser Beziehungen ist eine wichtige Aufgabe des Staatsministeriums. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit. Außerdem arbeiten die Länder über die Ministerpräsidentenkonferenz und die Fachministerkonferenzen zusammen.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat. Staatliche Aufgaben sind zwischen dem Bund und den 16 Ländern aufgeteilt. Die Länder haben eigene Staatsqualität. Sie verfügen über eigene Parlamente und Regierungen, eigene Behörden, Gerichte und eigene Landesverfassungen.

Landesvertretung als Scharnier zwischen Land und Bund

Die zum Staatsministerium gehörende Landesvertretung in Berlin bildet das Scharnier zwischen Landes- und Bundespolitik: Sie bringt baden-württembergische Anliegen auf der bundespolitischen Bühne ein und dient als Schaufenster des Landes in der Bundeshauptstadt. Der Bevollmächtigte des Landes Baden-Württemberg beim Bund, Staatssekretär Volker Ratzmann, vertritt von hier aus die Interessen Baden-Württembergs.

Bundesrat als Länderkammer

Der Bundesrat ist eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland. Als Länderkammer ist der Bundesrat das föderative Bundesorgan. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

Baden-Württemberg hat als eines der größten Länder genau wie Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sechs Stimmen im Bundesrat. Insgesamt sitzen 69 Vertreter der Länder im Bundesrat. Jedes Land ist durch Mitglieder seiner Landesregierung im Bundesrat vertreten.

Der sogenannte Vermittlungsausschuss kommt dann zum Zuge, wenn es im Gesetzgebungsprozess Differenzen zwischen Bundestag und Bundesrat gibt. Dem Vermittlungsausschuss gehören je 16 Mitglieder aus Bundestag und Bundesrat an. Für Baden-Württemberg ist dies Ministerpräsident Winfried Kretschmann bzw. in seiner Vertretung der stellvertretende Ministerpräsident, Innenminister Thomas Strobl. Dem Vermittlungsergebnis des Ausschusses müssen sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat zustimmen.

Beziehungen zwischen den Ländern

Auch die Beziehungen der Länder untereinander sind wichtig. Die Länder koordinieren sich hauptsächlich über die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) und die Fachministerkonferenzen – etwa um eine abgestimmte Haltung gegenüber dem Bund zu erreichen oder um bei eigenen Themen eine einheitliche Position herzustellen.

Viermal im Jahr treffen sich die Regierungschefinnen und -chefs der 16 Länder im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz, um sich gemeinsam über ihre Politik abzustimmen. An zwei Terminen, die in der Regel im Juni und Dezember stattfinden, schließt sich ein Gespräch mit der Bundeskanzlerin an. Der Vorsitz rotiert jährlich zwischen den Ländern. Neben den regulären Treffen finden Sonderkonferenzen zu Themen mit herausgehobener Bedeutung und aktueller Dringlichkeit statt – etwa in der Asyl- und Flüchtlingspolitik, der Weiterentwicklung der Energie- und Klimapolitik oder der Strukturreformprozess der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.

Die Ministerpräsidentenkonferenz ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus in Deutschland und des föderalen Selbstbewusstseins der Länder. Dass allein in der 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages von 2014 bis 2017 statt der 24 regulären Sitzungen mehr als 60 Sitzungen stattgefunden haben, zeigt die zunehmende Bedeutung der MPK als „Clearing-Stelle des deutschen Föderalismus“. Außerhalb des üblichen Gesetzgebungsverfahrens beraten und entscheiden die Länder hier gemeinsam länderspezifische Fragen, die nicht im Bundestag oder Bundesrat beschlossen werden und vertreten diese gegenüber dem Bund. Auch werden aufgrund der zunehmenden Vielfalt an im Bundesrat vertretenen Regierungskoalitionen wichtige Weichenstellungen zischen Bund und Ländern politisch vorbereitet.

Die Ministerpräsidentenkonferenz ist dabei kein Verfassungsorgan wie etwa der Bundesrat. Ihre Grundlage findet sich im Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes. Aus der eigenständigen Staatsqualität der Länder folgt auch das Recht, sich zur Bearbeitung der ihnen zugewiesenen Kompetenzen gemeinsam zu organisieren.

Finanzbeziehungen von Bund und Ländern

Für die Aufgabenerfüllung auf den verschiedenen Ebenen sind die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern von zentraler Bedeutung: also einerseits die Beziehungen zwischen den Ländern untereinander und andererseits zwischen dem Bund und den Ländern. Die derzeit bestehende Regelung zum Länderfinanzausgleich und verschiedene finanzielle Regelungen zwischen Bund und Ländern, wie beispielsweise die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) und Konsolidierungshilfen, laufen Ende 2019 aus.

Nach langwierigen Verhandlungen haben sich Bund und Länder im Dezember 2016 schließlich grundsätzlich auf eine Neuregelung der Finanzbeziehungen ab dem Jahr 2020 geeinigt. Die entsprechende Änderung des Grundgesetzes und einfachgesetzliche Umsetzung wurden im Juni 2017 von Bundestag und Bundesrat verabschiedet.

Danach wird der Länderfinanzausgleich unter den Ländern in seiner jetzigen Form abgeschafft. In Zukunft erfolgt der Finanzausgleich im Wesentlichen bereits im Rahmen der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer nach Köpfen mit Zu- und Abschlägen nach der Finanzkraft je Einwohner. Auch der Umsatzsteuervorwegabzug gehört der Vergangenheit an.

Der Bund stellt hierfür den Ländern ab 2020 etwa 9,5 Milliarden Euro brutto zusätzlich zur Verfügung. Unter dem Strich bleiben jedoch netto nur 4,2 Milliarden Euro.

Der Kompromiss zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab 2020 ist ein ausgewogenes und zukunftsfähiges Instrument zur Neugestaltung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Die Abschaffung des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne beseitigt eine Ursache vielfältiger länderbezogener Streitigkeiten. Länder werden nicht abhängiger vom Bund, da sie weiterhin im Großen und Ganzen eigenständig über die Steuerverteilung entscheiden.

Im Gegenzug hat der Bund allerdings mehr Kompetenzen unter anderem im Rahmen von Finanzhilfen außerhalb des eigentlichen Finanzausgleichssystems im kommunalen Bildungsbereich, der Fernstraßenverwaltung und der Steuerverwaltung erhalten. Danach kann der Bund künftig stärker als bislang auf ureigene Kompetenzen von Ländern und Kommunen durch Steuerungs- und Kontrollrechte, beispielsweise im Bildungsbereich, Einfluss nehmen.

Im Rahmen der im Vermittlungsausschuss gefundenen Einigung zu den Grundgesetzänderungen, etwa für den sogenannten „Digitalpakt Schule“, im Februar 2019 wurden die Möglichkeiten des Bundes, Finanzhilfen unter anderem in der Bildungsinfrastruktur und dem sozialen Wohnungsbau zu gewähren, nochmals ausgeweitet beziehungsweise wieder eingeführt. Einen Einfluss des Bundes auf die konkreten Bildungsinhalte konnten die Länder aber verhindern.

Angemessene Finanzausstattung der Länder

Die Länder und Kommunen haben immense Investitions- und Finanzierungsbedarfe. Etwa bei der Digitalisierung, Bildung, für Forschung und Hochschulen, im Verkehr bei der Brücken- und Straßensanierung sowie dem Neubau, darüber hinaus beim demografischen Wandel, den Pensionsverpflichtungen, der Luftreinhaltung, der Zuwanderung und der Behebung des Sanierungsstaus an Krankenhäusern und Unikliniken.

Auch auf den Bund kommen immense Herausforderungen bei der Ausgestaltung der globalen Rolle Europas, der Bündnispflichten einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie der Absicherung der Wirtschafts- und Währungsunion gegen äußere und innere Schocks, der zukunftssicheren Gestaltung des Sozial- und Rentenmodells und einer global wettbewerbsfähigen Standortpolitik für Unternehmen zu.

Für den Erfolg oder Misserfolg bei der Gestaltung dieser Herausforderungen wird es ganz entscheidend darauf ankommen, ob die notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen. Momentan ist die finanzielle Situation der Länderhaushalte, wie auf allen staatlichen Ebenen, noch vergleichsweise gut. Man darf sich aber nicht täuschen lassen, die aktuelle Einnahmesituation liegt weit über dem langfristigen Trend. Konjunkturelle Risiken, wie aktuell die von den USA vom Zaun gebrochenen Handelskonflikte mit der Europäischen Union (EU) und China, können die Situation aufgrund der Exportorientierung der deutschen Wirtschaft schnell ändern. Außerdem haben die Länder nur sehr wenigHandlungsspielraum auf der Einnahmeseite. Denn sie können nahezu keine eigenen Steuern erheben. Auch gilt die Schuldenbremse ab 2020 voll. Hierdurch nimmt die Steuerungsfähigkeit der Länderhaushalte weiterhin stark ab. Danach haben die Länder etwa keinen strukturellen Verschuldungsspielraum, den der Bund zumindest bis zur Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) in Anspruch nehmen kann. Das entspricht aktuell immerhin rund 11,5 Milliarden Euro pro Jahr.

Die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab 2020 kann daher für die Länder nur ein erster Schritt sein. Die 2017 von Bund und Ländern vereinbarten zusätzlichen Mittel in Höhe von gut vier Milliarden Euro pro Jahr für alle 16 Länder sind hierfür völlig unzureichend.

Baden-Württemberg setzt sich daher gemeinsam mit anderen Ländern dafür ein, dass der Bund wieder zu dem von den Müttern und Vätern des Grundgesetzes vorgesehenen Weg zur Finanzierung der jeweiligen Aufgaben von Bund und Ländern zurückkehrt: Das Grundgesetz sieht in Artikel 106 Absatz 3 vor, den Ländern und Kommunen einen auskömmlichen Anteil am gemeinsamen Steueraufkommen zur Bewältigung ihrer durch die Verfassung zugewiesenen Aufgaben zuzubilligen. Das bedeutet konkret: Statt der ständigen Ausdehnung eines Flickenteppichs an Programmmitteln braucht es eine zuständigkeitskonforme Steuerverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Die Länder benötigen keine Programmmittel, ihnen stehen Steuermittel zu. Jede staatliche Ebene hat einen Anspruch auf eine angemessene finanzielle Ausstattung, was in der Folge bedeutet, dass sich der signifikante Aufgabenzuwachs bei Ländern und Kommunen auch in der Steuerverteilung deutlich abbilden muss.